В Институте образования ВШЭ обсудили проблемы реализации принципа федерализма в образовательной политике

В рамках Недели образовательного права в Институте образования ВШЭ прошел экспертный семинар на тему "Федерализм в образовании". Мероприятие было посвящено анализу наиболее острых проблем, которые стоят в образовании в федеративных государствах, особенно в России.

Семинар открыл научный руководитель Центра образовательного права Института образования ВШЭ профессор Ян де Гроф, который отметил, что эта тема становится все более и более популярной среди исследователей, особенно в контексте сравнительного образовательного права. Профессор де Гроф в своем выступлении обратился к опыту других федераций – Бельгии, в работе над пересмотром конституции которой он принимал участие в 1988 году, и Южной Африки, и отметил, что вопросы образования в целом и вопрос разграничения компетенций в образовании между федеральным центром и субъектами – один из ключевых и наиболее дискуссионных при создании федеративной модели. Обращаясь к опыту России, профессор Ян де Гроф также упомянул о спорах, которые ведутся вокруг российской федеративной модели.

Основной доклад семинара представили директор Центра образовательного права Института образования ВШЭ Семён Янкевич и младший научный сотрудник Центра Надежда Княгинина.

Основной вопрос представленного авторами исследования: насколько в части переданных федеральным центром субъектам Российской Федерации полномочий в сфере образования создаются реальные условия для реализации прав, закрепленных в федеральном законодательстве. Ответ на этот вопрос требует тщательного системного анализа как регионального, так и федерального законодательства в области образования. Из всего многообразия проблемных тем авторы выбрали несколько, по их мнению, ключевых, на которых они фокусируются: правила приема, в том числе раннего приема в образовательную организацию, изучение родного языка, компенсации родителям, выбор учебников, обеспечение учащихся одеждой и родительская плата за присмотр и уход за обучающимися.

Докладчики заранее очертили сферу своего исследования – они не являются социологами или социологами права, и поэтому ограничиваются чисто юридическими критериями наличия или отсутствия правового регулирования, так как анализ фактического применения законодательства и заполнения лакун в правовом регулировании, особенно на муниципальном уровне, практически невозможно осуществить.

Надежда Княгинина подробно рассказала о результатах исследования в рамках каждого из проблемных вопросов, подчеркнув особые практики различных регионов и их соотношение с федеральным законодательством, а также описала дальнейшие действия и вопросы, которые стоят перед исследовательской командой: необходимо ли выделение общих моделей регулирования и поисков дополнительных источников?  Что считать лучшей практикой? Является ли наличие регулирования в той или иной сфере само по себе лучшей практикой?

Продолжила выступление Ирина Абанкина, директор Института развития образования, представившая доклад об эволюции принципа бюджетного федерализма в образовании в России. Федеральная форма государства вкупе со смешанной компетенцией в вопросах образования логично привела к появлению множества концепций распределения и перераспределения полномочий, в том числе и в финансовой сфере. Ирина Абанкина провела краткий экскурс по истории финансового обеспечения школ: от начала 90-х годов и до настоящего момента. Из-за несовершенства регионального законодательства и иных проблем на местах возникает проблема недостаточного финансового обеспечения образовательных учреждений. В настоящий момент, в среднем, регионы получают на 30 % меньше финансирования, чем им необходимо.

Более того, наличие правовых лакун зачастую приводит к парадоксальным ситуациям. Так, в Нижегородской области были бы рады оплатить из регионального бюджета компенсацию обедов детям-инвалидам в школах (законодательство не дает четкого ответа, в ответственности муниципалитета или региона находится этот вопрос). Однако при этом отсутствует необходимое регулирование по вопросам расходования бюджетных средств на данные цели. В итоге регион (и он, наверняка, не единственный) хочет, но не может оплачивать такие расходы без угрозы нарушения бюджетной дисциплины.

Ключевым комметарием к представленным докладам стало выступление профессора Парижского университета Инго Рихтера. Во-первых, он отметил, что доминирующая практика определения компетенции в вопросах образования в пользу смешанной компетенции или компетенции субъектов является, по большей части, результатом необходимости выделить некоторые отрасли "на откуп" регионов в качестве своеобразной компенсации за переход большей части полномочий в федеральный центр. Однако, в России (как, и например, в США) этот вопрос имеет еще и территориальный аспект – невозможно устанавливать и контролировать соблюдение законодательства из федерального центра при такой протяженности государства. Децентрализация и делегирование полномочий в таком случае – не уступка субъектам, а необходимость. Однако, несмотря на то, что федеральные принципы и автономия в образовании на уровне региона должны повышать конкуренцию в сфере образования, фактически они могут привести к большему неравенству. Регионы зачастую могут значительно урезать образовательные бюджеты в пользу других целей, при этом фактически произвольно ограничивая доступ к качественному образованию всему населению субъекта и способствуя образовательной миграции.

Наталья Путило, заведующая отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации отметила, что проблемы в распределении полномочий общие для всей социальной сферы. Перенос полномочий на уровень субъектов федерации в области здравоохранения, который должен был завершиться к 2011 году, до сих пор не завершен – во многих регионах остаются муниципальные организации здравоохранения. При реформах в сфере образования этот опыт необходимо учитывать. Наталья Путило отметила, что при обсуждении вопросов распределения полномочий, необходимо учитывать роль автономии образовательной организации в обеспечении права на образование. Интересы всех участников образовательных отношений, а также государственной и муниципальной власти должны быть сбалансированы.

Завершая семинар, профессор Ян де Гроф еще раз отметил неисчерпаемость и многогранность вопросов федерализма в образовании, и пригласил всех присутствовавших на конференцию по вопросам федерализма в образовании, культуре и здравоохранении, которая состоится в декабре 2018 года.


Видеозапись экспертного семинара: