В Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» прошла международная научная конференция «Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество»
В течение двух дней участники конференции вели дискуссию о возможных изменениях в распределении полномочий между разными уровнями власти в области образования. В конференции приняли участие спикеры из России, Польши, Бельгии, ЮАР, Германии и США.
Открыл конференцию профессор, научный руководитель Центра мониторинга качества образования Института образования НИУ ВШЭ, доктор педагогических наук Виктор Болотов. Профессор выступил с докладом «Некоторые коллизии в развитии многоуровневого управления российской школой». В докладе говорилось о проблеме взаимоотношения разных уровней управления, а также поднимался вопрос о том, где должен находиться центр принятия решений в области образования: «на государственном уровне или максимально приближенном к родителям». В.А. Болотов также отметил существование единой системы образования в СССР, когда во всех школах был определенный перечень учебников и четко обозначенная образовательная программа, от которых нельзя было отклоняться. Однако на данный момент образовательная программа и перечень литературы самостоятельно разрабатываются и утверждаются непосредственно школой.
Профессор, научный руководитель Центра образовательного права Института образования НИУ ВШЭ, президент Европейской ассоциации образовательного права и политики Ян де Гроф представил доклад «Разработка политики в области образования во Фламандском сообществе Бельгии: баланс между местной автономией и региональными целями». Особое внимание было уделено языковым правам в образовании, а также обусловленности современного регулирования политики в области образования во Фламандском сообществе историческими условиями и предпосылками. 
Ханс-Питер Фюссель, профессор, советник Немецкого института международных образовательных исследований, член Европейской ассоциации образовательного права и политики выступил с докладом «Лучшие и худшие практики в многоуровневом управлении системой образования». В докладе шла речь о многоуровневом управлении в ЕС. В заключение профессор Фюссель отметил, что многоуровневый подход представляет собой сложную систему, состоящую из множества элементов, которые не совсем очевидно связаны между собой. Однако данная «непрозрачность» является поводом для беспокойства с точки зрения демократического контроля.
Марк Агранович, руководитель Центра мониторинга и статистики образования Федерального института развития образования, кандидат экономических наук, кандидат юридически наук, выступил с докладом на тему «Кто принимает ключевые для школы решения в странах ОЭСР?». В докладе были представлены ключевые вопросы управления школой на уровне основного образования, затрагивались темы организации учебного процесса, управления персоналом (раздельно по учителям и директорам школ), планирования учебного процесса и управления ресурсами. Также были подробно разобраны уровни управления, где уровни штата, провинции, региона и субрегиона объединены в один субнациональный уровень. Спикером приводились в пример результаты исследований по вопросам: «доля решений, принимаемых на каждом уровне управления основным средним образованием в странах ОЭСР по сферам» и «доля вопросов, решение по которым принимается на разных уровнях управления, по странам». В заключение были заданы два исследовательских вопроса: от чего зависит распределение принятия решений по уровням и как оно влияет на результаты обучения.
Заведующая отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук Наталия Путило выступила с докладом«Принцип многоуровневого управления системой образования: опыт реализации Закона об образовании от 2012 года». Доклад был основан на анализе Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», развившего множество положений ранее действовавшего Закона РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании». По мнению, докладчика, с принятием Федерального закона 2012 г. произошла значительная систематизация подходов к регулированию образовательных отношений. В результате возросло значение нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ, и сведено к минимуму нормотворчество на муниципальном уровне, а также значительно увеличен объем регулятивных полномочий образовательной организации и в связи с этим – роль органов и организаций, представляющих интересы различных субъектов образовательных отношений. 
Профессор, заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы Российской Федерации по образованию и науке, доктор педагогических наук Алексей Майоров выступил с докладом на тему «Принятие решений в сфере образования на федеральном уровне в России». Главным вопросом доклада стал существующий дисбаланс в распределении полномочий. Докладчиком были озвучены такие ключевые моменты, как причины, состояние, следствия и перспективы относительно дисбаланса в распределении полномочий на федеральном уровне. Были подробно разобраны все ключевые проблемы дисбаланса и, основываясь на озвученных проблемах и возможных перспективах, вытекающих из проблем, было сделано общее заключение о необходимости обновления механизмов распределения полномочий с учетом особенностей субъектов, поиска и запуска механизмов обратной связи между населением и региональными властями.
Ирина Сидорова, советник губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, кандидат педагогических наук представила доклад «Риски смещения полномочий в образовании с муниципального на государственный уровень». Тема доклада связана с указом президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», целью которого является обеспечение глобальной конкурентоспособности российского образования. Такая инициатива по «огосударствлению» школ влечет за собой ряд рисков в системе образования. В докладе риски были представлены на примере кейсов финансового обеспечения школ в ЯНАО, а также с помощью схем, подробно описывающих суть рисков, относительно трансформации в управлении школой. Ирина Сидорова пришла к выводу, что смещение полномочий в образовании с муниципального уровня на федеральный нецелесообразно в силу ослабления ряда факторов. Докладчиком были также выделены условия, от которых зависит эффективность управления школой.
Директор Центра образовательного права Института образования НИУ ВШЭ, кандидат юридических наук Семён Янкевич представил доклад «Распределение полномочий в области образования в России: федеральный закон об образовании». Свое выступление спикер начал с утверждения о том, что федеративное устройство государства предполагает распределение властных полномочий между федеральными органами власти субъектов Федерации. Было также отмечено, что в последние годы происходит существенное перераспределение полномочий в области образования между регионами и муниципалитетами в пользу федерального центра, а региональные полномочия – существенно сократились. В связи с этим, все большую значимость приобретает вопрос сбалансированного распределения полномочий между всеми уровнями публично-правовых образований. Однако если полномочия различных уровней власти будут четко разделены в Законе об образовании, это позволит регионам и органам местного самоуправления стремиться к организации собственных норм в вопросах о компетенции, а также даст возможность выстраивать систему образования, которая будет наиболее отвечать местной специфике и запросам населения.
С докладом на тему «Развитие системы образования региона с учетом баланса между федеральными и региональными интересами: опыт Красноярского края» выступил заведующий кафедрой управления, экономики и права Красноярского института повышения квалификации, кандидат юридических наук Сергей Красноусов. Было обращено внимание на место образовательной системы в схеме социально-экономического развития региона, очевидной тесной связи различных направлений управления, но фактическом отсутствии системы взаимодействия по содержанию между ними. Кроме того, был обобщен опыт Красноярского края по согласованию интересов региона и федерального центра, реализации федеральных и региональных задач. 
Кандидат юридических наук, заместитель заведующего отделом социального законодательства в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Наталья Волкова представила доклад «Практика и перспективы саморегулирования в сфере образования». В докладе поднимались вопросы правового и неправового уровня влияния на развитие отношений в образовательной среде, говорилось об укреплении и усилении саморегулируемых элементов в результате обновления образовательного законодательства, а также обсуждались отдельные инструменты саморегулирования, возникшие в результате обновления образовательного законодательства и принятия федерального закона, актуальность вопроса автономии образовательных организаций. В качестве наиболее значимых характеристик развития современной российской системы образования были выделены установление равноправия государства и общества в разработке и реализации системы образования и отход от монопольного управления образованием со стороны государства. 
Виталий Матвеев, руководитель Лаборатории образовательного права Московского городского педагогического университета, кандидат юридических наук, выступил с докладом «Регулирование отдельных институтов в образовании в России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях: единство и разнообразие (на примере семейного образования)». В начале выступления докладчиком было озвучено положение о том, что нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других нормативных правовых актах, должны соответствовать Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» и не могут ограничивать права или снижать уровень представления гарантий по сравнению с гарантиями Федерального закона. Был проведен анализ системы регулирования семейного образования на федеральном уровне, в ходе которого были выделены три основных тезиса: установление общих требований к получению образования в форме семейного образования; фиксация прав и гарантий получения общего образования в семейной форме; установления некоторых обязанностей для родителей (законных представителей), а также органов субъектов РФ. Докладчиком было обращено внимание на формы семейного и домашнего образования, включая обозначение различий полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления. Был подробно разобран вопрос о получении денежной компенсации расходов родителей на получение их детьми образования в семейной форме. 
Изабела Красницка, доцент кафедры международного публичного права юридического факультета Белостокского университета, выступила с темой «Усиление контроля центра над регионами и муниципалитетами в сфере образования в Польше». В докладе были упомянуты два учреждения, которыми централизованно управляется система образования в Польше: Министерство народного образования (которое курирует работу школ и детских садов совместно с региональными педагогическими управлениями) и Министерство науки и высшего образования, которое работает с Центральным Советом по науке и высшему образованию. Кроме того, шла речь и о последствиях реформы 1999 года в системе управления образования, основная идея которой заключалась в разделении полномочий между центральным правительством и органами местного самоуправления. В завершение выступления докладчиком был сделан вывод о том, что в Польше принимается гораздо больше решений на уровне школ, чем в других странах ОЭСР.
Сергей Косарецкий, директор Центра социально-экономического развития школы Института образования НИУ ВШЭ, кандидат психологических наук, представил доклад «Взаимодействие разных уровней управления образованием в реализации политики поддержки школ, работающих в неблагоприятных социальных условиях». Спикер отметил, что в России мы только подступаем к теме обеспечения равенства возможностей в образовании. В зарубежных странах есть три способа решения данной проблемы: через поддержку уязвимых групп учащихся, через поддержку депривированных территорий и через поддержку школ. Во всех случаях на нормативном уровне принципиальным является закрепление статуса учащихся, проблемы которых в образовании обусловлены обстоятельствами, находящимися вне их контроля. Такие учащиеся имеют право не бесплатное питание, они получают непосредственную поддержку или в зависимости от количества учащихся такого рода поддержку получают школы.
В российском законодательстве отсутствует понятие «disadvantaged students», то есть понятие, которое связывает образовательную не успешность с неблагополучием социальным. Как правило, в отечественном образовании используются те же категории, что и в социальной поддержке: малообеспеченные дети или дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации. Однако в законодательстве на федеральном уровне так и не были выстроены конкретные механизмы и принципы, которые позволяли бы учитывать эту категорию при финансировании образовательных организаций или поддержки школьников в доступе к услугам дополнительного образования. 
Вилфред Роус, профессор Брюссельского свободного университета, выступил с докладом «Социальный статус работников образования как область многоуровневого управления и «кооперативного федерализма». В докладе спикер обозначил важность социального статуса работников образования, который зависит от места его работы, выделил правовой статус профессорского-преподавательского состава относительно других работников, также регулируемом публичным правом, с той лишь разницей, что работники сферы образования связаны трудовым договором, который регулируется частным правом. В заключении профессор пришел к выводу, что компетенция по регулированию образования почти полностью передана от федерального государства на муниципальный уровень.
Олег Прикот, профессор департамента государственного администрирования Санкт-Петербургской школы социальных наук и востоковедения НИУ ВШЭ, доктор педагогических наук, представил доклад «Многоуровневое проектное управление в российской образовательной политике». В докладе были проанализированы основные положения проектного управления, обозначен процесс, внутренний смысл проектного управления в образовательной организации, а также выделены уровни проектного управления. Всего было выделено четыре уровня проектного управления в образовании: федеральный, региональный, муниципальный и «институциональный» уровень. Докладчиком были озвучены результаты проведенного ранее исследования внутри Санкт-Петербургского филиала НИУ ВШЭ на тему «Исследование готовности директоров школ к работе в режиме проектного управления». 
Чарльз Руссо, профессор университета Дейтона (США) выступил с докладом «Централизация власти в образовательной политике в федеративных государствах. Влияние судебной практики на распределение полномочий в сфере образования». Докладчиком было отмечено, что роль судей становится все более значимой в США и многих других странах. В докладе были разобраны кейсы разных штатов, особое внимание обращалось на тот факт, что зачастую судьи указывали на недостаточный уровень компетенции в решении вопросов, связанных с образовательной политикой и что им не хватает специализированных знаний и опыта. 
Тун Мунен, профессор конституционного права в Университете Гента, адвокат Брюссельской коллегии адвокатов в докладе «Актуальность сравнительного образовательного права и конституционного права для посткоммунистических стран Центральной Европы» отметил, что существуют определенные сложности, которые федеративное устройство государства придает системе образования и законам, регулирующим данную систему. В ходе выступления были выделены наиболее важные причины актуальности сравнительного права в Центральной Европе, а также определена важность сравнительного права в контексте заданной докладом темы.
Ольга Еремина, научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации выступила с докладом на тему «Оценка эффективности органов управления образованием: федеральный, региональный и муниципальный уровень». В докладе были разобраны три основных этапа оценивания эффективности власти, определенные в результате анализа нормативных источников: с 2006 по 2012 год; с 2012 по 2017-2018 годы; с 2018 по настоящий момент. Рассказывалось о разработанных методиках оценки эффективности региональных и муниципальных органов власти, о применении этих методик и о результатах. По причине того, что выделяется большое число документов, определяющих показатели эффективности публичных органов, допускается высокий процент искажений в целостности системы оценивания на разных уровнях управления системой образования. Как следствие, установлена необходимость определения более четкой иерархии документов. Несмотря на то, что программа оценивания эффективности деятельности органов государственного управления разрабатывается и изучается давно, сама работа над разработкой показателей эффективности деятельности для федерального уровня власти до сих пор не начата. 
Мариетта Рейнеке, профессор Университета Свободного Государства, представила доклад «Многоуровневое управление образованием в ЮАР». Докладчиком была обозначена необходимость уменьшения злоупотреблений властью; обеспечения прозрачности и подотчетности; укрепления демократии на основе участия. Были озвучены выдержки из Конституции Южно-Африканской Республики, однако в качестве главной проблемы профессор Рейнеке выделила игнорирование Конституции департаментами образования. 
Анна де Амбросис Вигна, старший преподаватель кафедры административного права юридического факультета Белостокского университета выступила с докладом на тему «Что поставлено под удар в Польше?». В выступлении говорилось о необходимости проведения реформы в системе образования, были перечислены причины проведения этой реформы и ее ключевые элементы. Было отмечено значение создания стабильной структуры школьной организации, а также возможность продления периода обучения в школе, повышение уровня образования, возможность профессиональной подготовки учеников, а также бесплатное предоставление необходимой литературы. Интересно, что реформа начала осуществляться с 2017 года и продолжится вплоть до 2023 года. Относительно преобразований в университетах были выделены следующие ключевые моменты: дисциплины будут оцениваться не отдельно по предметам, а университетом в целом, будет введен новый орган в структуре университета – университетский совет, сохранена Болонская система образования, будет усилена оценка и проверка преподавателей – не реже одного раза в 4 года или по личной инициативе ректора. 
Инго Рихтер, профессор Университета Тюбингена и Университета Западный Париж, Председатель Irmgard-Coninx-Foundation, представил доклад «Актуальность принципов субсидиарности в сфере образования в либеральной Европе». В докладе говорилось о многоуровневом управлении в образовании, в ходе доклада обсуждались государственный и институциональный уровни на примере Швейцарии, Германии, Франции и Испании, а также возможность применения принципов субсидиарности в этих странах. В качестве проблемных вопросов были определены: уровень преподавания (на примере Швейцарии и Испании) и доступность университетов (на примере Германии и Франции). Было отмечено, что применение и эффективность субсидиарности зависят от того, закреплена ли она в Конституции или существует ли вообще юридически. 
13 ноября, 2018 г. в рамках международной научной конференции «Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество» состоялся круглый стол «Политика и меры по предотвращению и сокращению бедности в сфере образования и повышению уровня образования».
Роэльф Рейнеке, старший преподаватель факультета гуманитарных наук Университета Свободного Государства, представил опыт ЮАР, в начале своего доклада отметив не только материальную, но и «эмоциональную» бедность. Докладчиком было отмечено, что люди не обладают необходимыми жизненными навыками и эмоциональной устойчивостью для преодоления сложных жизненных ситуаций. Были представлены статистические данные, отражающие уровень безработицы, уровень образования в ЮАР, а также данные, в процентном соотношении отражающие посещаемость школ, уровень частоты прогулов школы, а также процент учеников, бросающих школу. Самый большой отсев учеников происходит после окончания 10 класса, когда ходить в школу больше не обязательно. Все это наглядно показывает, что многие люди в Южной Африке не имеют сертификата об окончании школы, который является основным требованием для получения высшего образования или для получения работы.
Почему дети оставляют школы? В первую очередь, в связи с низким уровнем жизни людей: плата за обучение в школе, голод, ответственность детей за ведение домашнего хозяйства в связи со смертью родителей, подростковая беременность, отсутствие учителей и низкий уровень качества образования. В связи с указанными проблемами департамент образования следит за ситуацией и пытается на нее повлиять путем проведения различных программ в поддержку государственного финансирования школ, где учащимся не нужно платить сборы или оплачивать питание, также проводятся программы по увеличению участия родителей в школьной жизни детей, их подготовке в образовательном плане. Главной задачей, по мнению докладчика, является работа по снижению «эмоциональной бедности» и разработка программ в этой сфере, а также устранение из профессии некомпетентных преподавателей, которые могут травмировать учеников, как эмоционально, так и физически.
Анна де Амбросис Вигна и Изабела Красницка рассказали об опыте Польши. Спикерами поднимался вопрос инклюзивного образования и в связи с этим были выделены определённые формы образования, которые представляют более индивидуальный и гибкий подход к обучению детей. Обсуждалась ранняя поддержка развития детей, которая направлена на стимулирование психомоторного и социального развития ребенка, необходимость такой поддержки объяснялась важностью развития детей, у которых в раннем возрасте выявлены какие-либо дефекты здоровья. Для детей более старшего возраста и подростков обсуждалась форма специального образования, также направленная на детей с дефектами здоровья и ограниченными физическими возможностями. Главной идеей было обратить внимание на необходимость индивидуального подхода к детям с ограничениями здоровья, но не только в специальных учреждениях, а также в общеобразовательных. Особое внимание докладчики обратили на финансовую поддержку детей в вопросе образования, особенно в малоимущих семьях и детей мигрантов, стоимости школьного питания, бесплатного транспорта и единовременному пособию.
Профессор Грасьен Луверс представила видео-версию доклада об опыте Фламандского сообщества (Бельгия). Были выделены такие важные факторы, как уровень благосостояния семьи, уровень образования родителей и их прямая зависимость. Исследование показало, что ребенок из более обеспеченной семьи имеет более высокие шансы успешно окончить учебное заведение, чем ребенок из малоимущей семьи. В связи с этим, в 2013 году было принято решение о финансовом инвестировании в образование, укреплении законодательства о равенстве учащихся, подготовке учителей к социальному разнообразию, устранении различий в доступности и качестве образования. На данный момент по этому вопросу приняты следующие меры: при рождении каждый ребенок получает денежный капитал, а также начисление пособия на образование как ребенок с особыми потребностями из-за недостаточного финансового обеспечения семьи.
Инго Рихтер и Ханс-Питер Фюссель рассказали об опыте Германии, уделяя особое внимание инклюзивному образованию, обучению детей с особыми образовательными потребностями. Докладчики пришли к выводу, что существует большая проблема с мотивацией посещения школы: что может оказать влияние на выбор ученика в пользу посещения школы, а не зарабатывания денег на жизнь.
Заседание круглого стола завершилось панельной дискуссией, в рамках которой участники обсудили политику и меры по предотвращению и сокращению бедности в сфере образования и повышению уровня образования.
Де Гроф Ян Марсель Т.
Пинская Марина Александровна